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| 公共資訊系統概說 |
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| 參、公共資訊系統的實踐
"Everyone has the right to freedom of expression and opinion; this right includes freedom to hold opinions without interference and to seek, receive and impart information and ideas through any media regardless of frontiers." (Article 19 of the Universal Declaration of Human Rights, United Nations) 上面摘錄的，是聯合國人權宣言第十九條的文字，即言論自由的條文。在此條文中，列明了「尋取、接收、和傳告資訊的權利」是基本的人權。換言之，人要活得有尊嚴，就應該擁有某種程度享用資訊的權利，以維持基本水準的生活。在日益複雜、變遷迅速的現代社會中，這項基本人權就顯得更為需要。在本研究中，公共資訊的定義即據此而立。 公共資訊應該是沒有智慧財產權的，或者其產權是屬於全國人民共有的，應任由國民充份共享，通常是不收費的。如果在運作上需要收費，也應該考慮公平的原則，要低廉到人人付得起，以免造成享用資訊時貧富的歧視。 公共資訊的內容並不是一成不變的，隨著社會變遷、基本生活水準的提升、甚至於社區、族群的發展，將有更易。然而，其立論的基本精神和執行的原則，則是不變的，一如人權宣言。 不可諱言，西方先進國家公共資訊系統的建樹比我們完善，對民眾生活的照顧也比我們周延。在這種環境下，發展國家資訊基礎建設的基礎就比我們的穩固，因而發展的政策和策略的考量，也就和我們不太一樣。目前，我們並沒有公共資訊項目的清單，本研究也不會試著來訂這清單。本研究的目的在嚐試著研討我國資訊基礎建設中，建立公共資訊系統的問題。是故，本章將以公共資訊這個主題為軸心，來探討一下公共資訊和社會互動的關係，以作為日後訂定相閱政策和策略的參考。 一、資訊時代的脈動 從資訊的生態上說，有了新的資訊服務，像政府資訊的公開、電子雜誌、第四台、新聞資料庫之類的，一定會改變些人們生活和做事的方式。於是，新的價值觀逐漸在社會上形成，並因而影響到管理者的決策。決策的改變將引起組織或社會生態的變化，而這些變化將創造新的資訊需求，進而誘發更新的資訊服務。至此，又回到起點形成了資訊之於社會變遷的生態循環。在這個環裏，如果新的資訊服務項目對生活或做事的重要性減少到幾可忽略的地步，那麼這個系統就可說是到了一種平衡穩定的狀態。在此狀態下，社會的變革趨於平緩，而資訊的服務水準，也達到令百姓生活和做事都滿意的程度。這是資訊時代的一個理想。在老百姓生活和做事都不缺什麼資訊時，這樣的社會可稱之為「充份告知的社會」(sufficiently informed society)。一般認為，充份告知的社會只有在民主制度下才有希望做得到。對於一個由較封閉而轉向開放的社會來說，一旦打開了資訊公開這扇門而進入上述的資訊生態循環裡，社會持續地變革是可預期的。若政府有意以政策推動，那麼社會變革之大之快，將會史無前例。目前，我們國家似乎正處於這種狀態。處此情景，溝通環境的改變和社會的改變之間相互影響、互為因果的關係將更凸出而明顯。 未來社會究竟會變成什麼樣子？相信有許多人對此極欲知道。可是，有誰能看得透未來呢？也許較正確的態度不是問未來的社會是什麼樣子，而是切實地去思考我們希望有什麼樣子的未來社會。境由心造，有理想、有希望，才有可能實現。可是，現在有誰在做這些思考？有誰在為未來的社會畫一張藍圖？ 回到現實的主題吧。目前，從政者、從業者以及一般民眾最重要的事，莫過於建立起面對急速變革的心理準備，而這個變革將是全面性的，社會上任何事情都有改變的可能。這個我們生存的社會，早已不是靜態的了。想想過去三十年間處理資訊的電子新設備是怎麼增加的。三十年前，只有電話、電報、廣播和電視而已。這三十年電腦的花樣百出不說，只電話一項就有主機、分機，接答錄機、傳真機、調變器(modem)，又有無線電話、大哥大、二哥大，還有遙控家電、自動報警、會議電話、話中插播、自動轉號、自動播號、禁聲等種種功能，此外，影像電話、整體數位網路（ISDN）……說不完的新招。過去三十年的變化，已有時令人難以適應，而今NII的火車頭會把社會的變化推得更快。政府和業界是改善溝通環境的主導者，在這變局中首當其衝，其變革之速是可預期的。在這樣的大環境、大前題下，對民眾的影響亦不言可知。民眾亦首應有應付變局的警覺，才不致於在這變革的洪流中失去心身、生活、事業上的平衡，而能獲得較佳的適應。以下，讓我們瀏覽一下與NII相關的社會脈動。 （一）依存關係的改變開放的多元社會本來就比封閉的社會複雜。社會多元開放，各機構或社群依存的關係就隨著資訊的流向而建立起一個複雜的依存網。現在，資訊的典藏（儲存）、處理、和流通（通信）的環境改變了，數位化電子媒體提供了一個統一的環境：同樣的知識表達媒介，相容的處理設備，並且架設在同一個網路上。這改變雖然是在工程層面發生的，但是如前所述，它是基因，凡是用到資訊的地方都會輾轉地受到影響。而這個影響的主角，就是改變了機構或社群間的依存關係，也改變了個人的社會依存關係。 比方說，編輯和排版軟體的流行，使得許多機構和打字行的關係疏離了，這是分。又如，圖書館如今也做起大眾傳播和教育的事情：美國的圖書館政策在NII的影響下，已經宣告圖書館要從事學術新聞和社區新聞（對社區圖書館而言）的傳播工作，以及成人教育和社區教育的工作，這是合；它使得圖書館、傳播媒體、和教育機構的關係更密切，功能更重複，而呈現出整合的趨勢。大體上說，機構之間若是只有服務的關係，像打字排版，則呈現出分的趨勢。有些行業將因之沒落。若是機構間存在著的是知識性質的關係，如共同擁有或使用同樣的資訊，則彼此間出現合的壓力。 例如：在學術界，目前傳播、教育、圖書館與資訊科學、語言學、資訊管理、資訊服務業（如加值網路、資料庫服務等）和電腦科學等領域的關係日益密切，而有呈現整合為一資訊學門的趨勢。又如，機關間以往權責的劃分既合理又清楚，可是如今多半面臨重新整編的壓力。對個人而言，亦產生職務適任和調整的問題。凡此種種皆是社會依存關係改變而引起的變局。 就發展趨勢而言，行業間依存關係將更密切，對合作、協力的工作方式將會加多且日益受到重視。於此，各級政府間的合作，以及政府與民間的合作等關係，將日益緊密。由於資訊匯集及合作關係的發展，創造力和新應用的爆發勢必導致更多領域的整合，或發展出許多新的跨領域行業。處此情境，人文和科學的鴻溝亦將隨之縮小，而更人性化的社會將會逐漸到來。 （二）知識和資訊的共享 根據前述數位化電子媒介的基本性質，數位資訊是取用不竭的資源，在資訊高速網路(information superhighway)的配合下，數位資訊的商品幾乎只有開發的成本，而幾無經濟上的製造、儲存、運輸、分配和銷售等問題。所以，數位資訊是可供全民共享的。由於資訊承載著知識，資訊共享即意味著知識的共享。雖然教育水準不同的人對同樣的資訊會有不同的理解和所得，但是資訊共享若能實現，就可以使我們更逼近知識共享的理想。所以，資訊共享的意義重大。其實，在國外，自從文藝復興以來，知識一直被認為不是商品。這情形在知識掛帥的學術界尤為明顯。所謂學術自由是要求和鼓勵學者公開交換想法看法，公開發表研究的成果，以期學術界能不分種族、國界、信仰、階級等，鑽研出更豐碩的新知嘉惠全人類。這是學術自由的精義，也是知識共享的實踐。學術研究的工作一向可以得到政府的資助也正是基於這個理由。強制性的國民教育制度和公立圖書館制度的建立也都是以往推動知識共享的具體措施。 知識不是商品還有經濟學上的依據。依經濟學，商品必須在產權上有獨佔性，在使用上有排他性。知識都不具備此二條件：知識是給了別人自己並不會失去，此即無獨佔性；別人用這知識時我也可以用這知識，這是無排他性。所以從經濟學的觀點，知識不是商品。同理，數位資訊也不是商品！ 既然知識和數位資訊都不是商品，若還執意要將之據為已有，那就勢必要設許多人為的障礙了。專利權、著作權、版權、商標權等，都是這類人為的障礙。這些障礙並非全無道理，它至少可以讓私人投資的努力得到回報，可是目前的制度卻不盡公平合理。也有人以為，沒有自由競爭的機制，就沒有多彩多姿和高品質的創意。這話也有三分道理，可是將應公開資訊公開，並不妨礙它的精緻化和加值，仍可保有廣大的自由競爭空間。倒是，什麼資訊該公開？什麼資訊可以商品化？是我們目前亟待建立共識的課題。事實上，一個社會只有在健全的公共資訊系統之下，才有健康的資訊商品。這個共識與我們未來新資訊時代的長相如何息息相關，更關係到資訊共享的實施和國民取用資訊的權利。換而言之，界定公共資訊是建立新資訊社會的必要基礎，雖然這條清理資訊共享障礙的路崎嶇難行。 （三）新秩序的建立自從我們社會民主開放以來，的確使我們接觸到更多資訊，也享有更大使用資訊的自由。可是，在這些方便之餘，令每個人感到切身之痛的卻是亂象四起。此二者彼此有關聯嗎？如果分析一下這些亂象就會發現，竟然絕大多數和資訊使用不當的行為息息相關。例如，特權就和非法或不正當地控制資訊互為因果。又如，多少追逐名利權勢的事不玩弄資訊的手段？如果資訊能儘量公開，即所謂透明化，不知能降低多少罪惡和不平之事。當準備迎接新資訊時代來臨時，導正使用資訊的行為是建立社會秩序只許成功不許失敗的事。 當然，有許多不當的使用是因為個人道德的虧欠，這是老問題了，暫且不談。根據學者的分析，資訊使用是否得當的基本癥結，源於四個基本認識，即資訊的所有權（property）、使用權（access）、適用程度（availability）、和個人的隱私權（privacy）。換句話說，許多不當的行為是源於對上述四種認識的偏差造成的。如果社會上對這四種認識已有共識，那麼使用資訊不當的行為就可大幅降低，而新資訊時代的社會秩序將賴以建立。此四者，所有權的觀念主導一切使用資訊行為的價值判斷，最是要緊；使用權主張資訊合理、公平、公開地享用，並照顧到取用資訊時涉及的執行細節；隱私權防止資訊的濫用並保障人權，在知的權利和用的權利間取得平衡；而適用程度則確保資訊的品質、正確性、準確度、合理的時效、以及相關的典藏、更新、維護等事宜。此四項觀念，在文件上網路之前便應預為綢繆，要不然將不知要付出多少社會成本，並使多少人因之受害。可惜國內對此似乎並沒有重視。然而，這條路遲早要走的。 對國民來說，能掌握這四項觀念，不僅可以在變局中保護自己的權益，更可以督促新資訊社會邁向正軌，因為一切NII的建設都以民有、民享為依歸。資訊的公開和使用實在像兩面開刃的刀，若不好好地嚴守使用規則，則勢必傷到自己。 本節並未談到NII一些顯赫的應用，像是教學網和醫產網之類的，是故表面上看來，和本文的主題似乎有段距離，其實不然。NII的任何應用，都不離開本節所談的理想、原則和觀念。我們未來的新資訊時代應該是什麼模樣？本節所談的，應該可以提供一些思考的綱領和線索。 二、公共資訊根據資訊共享的精神，公共資訊可定義為：「國民在現代社會中求生存時，在民生方面，諸如食、衣、住、行、育、樂、就業、醫療、和各種生涯規劃等，所必需的資訊」。公共資訊是維持每個國民其基本水準的生活，並使之能在迅速變遷的社會中，得到基本人性尊嚴保障的必須品。 公共資訊的宣告是民權的宣告，也是基本人權的宣告。美國是推行公共資訊領先的國家，凡是公家機構的資訊，除法律明文規定不予公開者外，都是公共資訊，允許國民免費取用（手續費、材料費不算）。也正因此，美國可以宣稱：NII的主要目的之一便是提昇其民主制度。以下就美國實際的例子說明。(一)公共資訊的意義 首先，讓我們澈底的了解什麼是美國人心目中的公共資訊，因為這是整個問題的核心。根據美國圖書事業和資訊科學國家委員會在1990年發表的文件＜公共資訊的原則＞(Principles of Public Information)，公共資訊就是指政府所製作的、編譯的、以及維護的資訊。根據這個定義，所有政府在使用的和保存的資訊，無論呈現什麼形式，都是公共資訊。這範圍是極廣的。文中更重要的指出：公共資訊為人民所擁有，經信託交給政府持用，除非受到法律的限制應供給人民使用。（原文請參閱本節之附錄）指出「公共資訊為民有」的這個觀念，是公共資訊整個理念的精髓。有許多資訊引起的爭端，都是源於資訊「所有權」的混淆不清。釐清公共資訊的所有權，是正本清源地治本之道。一旦解決了資訊的所有權問題，其餘的事都可順理成章、水到渠成了。 不諱言，我還沒有做得這麼澈底，於是，時有為此而引起的爭端。譬如，所保存的醫療資訊究竟是誰的？是衛生署的、衛生局的、衛生所的、還是老百姓的？在發展全國醫療電腦網路時，就曾為此引起電腦系統的做法和現行醫療行政在權責劃分上相衝突的問題。雖然經過協調，此事很快就暫獲解決，然而根本的醫療資訊所有權問題仍然沒有定論。處此情景，將來還會有問題發生的，例如民眾轉疹時病歷、處方及檢驗和治療記錄的移轉就可能出問題，因而勢必會造成病人吃虧、醫療資源重複浪費等情事。 類似的事件，在其他的重大資訊建設項目中似乎都有，而且並不是每都能像醫療網路那麼快就能解決的。如果趁著如今推動NII時，大家多討論這個問題，喚起對這個問題的重視，那麼對未來國家的資訊建設和公共資訊系統的建立，都將有極正面的意義。(二)公共資訊實踐之例－－公共圖書館制度 在美國，公共圖書館事業的建立，植基於公共資訊共享的理念和民主的精神上。早在1856年，波士頓就設立第一座公共圖書館，到1940年全美國已增至六千所以上，分佈在各行政區。公共圖書館主要的任務，是透過資訊共享來發展社區，包括：改善社區中人民生活品質，提高生產力，促進社區的進步，和維持社區生態的平衡等。因此，公共圖書館和社區內的學校、民眾團體、機關、工商業機構等等均保持良好的合作關係。 在公共圖書館計劃項下，另有典藏圖書館計劃(Depository Library Program, 亦有譯為寄存圖書館者)，1992年的統計顯示約有1400座典藏圖書館分佈在各行政區。典藏圖書館除了負責保存各地方政府歷史檔案外，還負責散佈政府出版品讓民眾知曉。現在，每年約有四萬種各級政府的出版品，以每年二千萬冊的量分置於典藏圖書館中，作為政府與民眾間重要的溝通橋樑。 據統計，每週平均有16萬7千餘人使用這些政府出版品資料。近年來，政府更每年約釋出7500個資料庫透過典藏圖書館供民眾使用。這些都是免費的，因為這些資訊都是公共資訊(public information)。基於這樣的理念，許多政府研究機構的研究成果也是屬於公共資訊，是公開由人民共享的。因為，這花的都是納稅人的錢。 像這種公共資訊的界定，自有其歷史和時代背景：從歷史上說，美國憲法已提供了人民生活上享有資訊的權利，而美國業已有相當完善的制度來提供人民生活上必須的資訊；從時代背景來看，政府的資訊公開是民主潮流大勢所趨。換言之，美國對公共資訊這項政策議題的現在訴求是公開政府掌握的資訊。這個界定並不一定能適用於我們國內的情況，因為我們在提供人民生活所需的基本資訊方面，所做的還不夠，而這個基礎是我們目前急待檢討和建立的。 (三)人文層面的考量 1994年9月，美國政府公佈了一項在國家資訊基礎建設(NII)計劃下的規劃草案：「人文和藝術上資訊高速網路」(Humanities and Arts on Information Superhighway: A National Profile)。這草案意圖把美國教百年的文化累積，如：手稿、文章、劇本、圖嶼、舞譜樂譜、錄音錄影、圖繪(drawings)、雕塑、圖書(paintings)、和各式各樣的藝品，甚至包括相關的海報、型錄、節目表等等，一網打盡地予以數位化，以便於在資訊網路上，不分國界、種族、貧富、知識程度、社會階級等，讓人人都能取用這些資訊。 根據規劃，所有有這些資訊的公立機構，如圖書館、博物館、劇院、音樂廳、美術館、史料館、以及各種檔案室都在計劃之列。不僅如此，有許多私人單位也興緻渤渤地比照公立機構的方式，加入了這個計劃。如果這個計劃能付諸實施，豈不是一個氣象萬千的民生資訊系統，而每個人都能坐擁美國文化財富了嗎？不僅如此，這些典藏還不需佔用你的房間、不須保養維護，因為這些電子媒體的內涵是沒有折舊、沒有損耗、不怕火燒水淹，更不怕小偷光顧的。 此外，目前人文和藝術品散落各處，要集中於一處是不可能。然而，電子媒體卻不受此限，極易匯集。於是，匯集更豐富了它的內容，能發前人所未見、使之更具創造力、也更有價值。一旦像這樣匯集的文化系統形成了，它就變成活的：經由使用會促使它持續地累積成長，用得越多長得越快，以致生生不息，使文化活出嶄新的現代風貌。 這個系統還有多重意義。它象徵著人文和科技的結合，也顯示NII所推動的共同環境有助於消解人文和科技的隔閡。它使人文的寶藏化為經濟發展具體的動力，因為精緻文化不再是少數人享用的特權。它也是典型的公共資訊系統，真正給國民的生活注入了人文、歷史、藝術的源頭活水。 其實，在目前的電腦網路上已有許多免費的資訊，使千萬人受惠。可是我們公立機構有這麼構想的仍然甚為有限。我們在推動NII，是不是也能作此企盼呢？ 舉例而言，中央研究院開發的廿五史全文資料庫中外馳名早有口碑。可是已使用七年了，直到現在國內的人要用它還是十分不便。如果當初能免費提供國人使用用，不知早已嘉惠了多少學生老師和社會人士。倘若由於使用此資料庫而提升了國內的人文水準，其效益又豈是金錢能夠衡量的？ 我國的文化累積本來深厚，再加上近數十年對科技生吞活剝地急起直追，得到了經濟成就，卻也造成人文和科技的兩極化，似乎形成了兩個完全陌生的團體而不相往來，於是數千年人文的累積竟越來越無助於時下的生活。推動政府電子資訊的公開，給了我們一個很大的啟示，我們是不是下步也該在人文和藝術的資訊上有所做為呢？ 如果真能往這方面努力，那麼，我們的語言文字、文學、歷史、藝術、人文思想等等將真正會給我們社會注入源頭活水，啟開無盡寶藏，不僅會豐富了生活的內涵、提昇其品質，對我們經濟的發展亦將帶來巨大的動力。 (四)附錄：公共資訊的原則（譯稿） 由於美國國家圖書事業和資訊科學委員會在1990年發表的＜公共資訊的原則＞十分具參考價值，特在此譯出以為附錄，僅供參考。 公共資訊的原則 前言 自從立國以來，公開以及無拘無束地使用公共資訊，一直是我們擁有一個好政府和自由社會的保障。公共資訊幫助我們教育民眾，激勵我們進步，並解決我們至為雜的經濟、科學、和社會等問題。然而，在資訊時代伴隨著許多新科技來臨時，公共資訊擴充得如此迅速，以致於製作、使用、和散播公共資訊的基本原則恐將有被忽略、甚至被遺忘的可能。 因此，圖書館事業與資訊科學的國家委員會鄭重重申：美國政府的資訊政策是立基於憲法所保證的自由權，並依民之所好，認定公共資訊為國家的資源而開發、保管。我們定義公共資訊是聯邦政府所製作、編譯、和維護的資訊。我們確信：公共資訊是人民所擁有的資訊，信託給他們的政府持用；除非受法律限制、公共資訊應該隨時可供人民取用。基於以上的民有和信託的精神，我們提出＜公共資訊的原則＞如下。
結語 本委員會提出此＜公共資訊的原則＞作為聯邦政府和全國訂定資訊政策之基礎。我們深切期望聯邦政府各級機構、州政府和地方政府和私人機構，都能利用本原理來發展其資訊政策，以及用於製作、使用、散佈、和保管公共資訊的事物上。我們深信，這樣的做法最能迎合國家和人民在資訊時代的利益。 美國國家圖書館事業和資訊科學委員會 1990年6月29日通過 三、公共資訊系統 近十年來，資訊管理的學者對公共資訊的實踐，也提出了從管理角度的看法。早期，在1986年左右的討論重點，集中在公用資訊管理系統（public management information systems, PMIS）建構問題。有些論點，至今已不適用了，這是因為如今技術環境和政策環境都大有改變的緣故。 稍後的學者認為，公共資訊系統的設計目標並不是為了加強機構管理的控制，因而把管理一詞拿掉，稱之為Public Information System，即直譯為公共資訊系統。其定義亦簡單明瞭，即是為一般民眾而設計的資訊系統。此定義和前文所談的公共資訊，不謀而合。 管理學者把公共資訊系統依「共享」的程度，分為三個層次。共享程度最低的稱為資訊套裝系統（information packaging system）。此系統只能提供既定的成套資訊，而無視於使用者的差異。許多初期發展的公共資訊系統都是這種形態。它的好處是易於做成，系統單純且成本低廉。缺點則是缺乏彈性，無視於使用者特殊之需求。是故這種系統只適合資訊較單純的環境使用。 共享程度較高的稱為資訊檢索系統（information retrieval system）。這種系統可以做到很好的資料共享（data sharing）。譬如，全文檢索系統就是一個典型的例子。系統中儲存有巨量的資料，並提供非常接近自然語言的查詢語法，有良好的檢索機制，為每個使用者分別找到他心目中想找資料。這種系統的設計是以使用者為主要考慮的，它大致上可以依使用者的特殊需求而做好資料檢索的服務。然而，它的缺點是和外界沒有好的連繫，以致於無法在NII的環境中充份發揮整合的效果。 最理想的系統是能充份做好資料及處理功能的共享（data and process sharing），稱作公共資訊處理系統（public information processing system）。這個系統除了具有檢索系統充份的資料共享外，並可對所取得的資料做常用之處理。美國NII政策中將要實施的即是這種系統，因為在其開宗明義的前言裡，即強調：充足的資訊以及強大的處理資訊能力，二者是NII所有建設的先決條件。這種系統也可視為前文中述及的「知」與「行」合一的整合系統。換言之，在綱路上即可提供完成一件事所需的整個環境。 資訊管理學者喜歡把公共資訊系統和管理資訊系統（MIS）對映著討論，以辨別二者的差異。這是因為資訊管理系統通常是為特定的機構或社群所設計的緣故。在內容方面，涉及許多策略上的細節，諸如：以經濟為主的設計模式，以政策為主的模式、從技術面的考量、以及從使用者的考量等等。這些研究自有其參考價值，然而本文不擬討論這些細節，且從略。 四、公共資訊設施 社會科學的學者中，最重視公共資訊系統的是日本的增田米二。他認為資訊設施應該像一般的公共設施，如道路、橋樑一樣，任何人可以不分時、地，都能以簡單、便捷、廉價的方式取得所需的資訊。他的這種看法，雖在1980年時即己提出，但是和NII的構想是完全相合的。 他認為公共資訊設施除了是未來社會的基礎建設之外，更重要的是提供一個全體人民協力生產資訊和共同使用資訊的環境。其進程將由提供公共服務的形態開始，進而使用資訊者逐漸改變為資訊的製造者，之後共享的程度逐漸加深，而終將到達資訊的產製與使用過程合而為一，並且達到能夠自行累積、成長的地步。到了這個程度，整個系統將生生不息。 增田米二非常重視公共資訊設施，他稱之為資訊公用事業。在他的構想中，資訊用事業將會相當於現今工業社會的生產中心，是未來社會的核心。在經營方面，資訊公用事業可分為三種形態，即企業經營的、政府經營的和全民經營的。此三種形態各有優劣而將相輔相成。這些思想和構思，如今看來仍是非常有參考價值。為省贅言，詳情請參照本節附件一、附件二及附件三。 |
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